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        何代欣:征收房地產稅尚存法理障礙

        發布時間:2014/6/5 9:40:59 關注度:   來源:經濟參考報

        ●開征房產稅存在較大的爭議,立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。

        ●房產稅引發爭議,一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度,更為重要的是與之對應的地方公共產品、公共服務的供給不足。

        ●今天的財稅改革是要建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。房地產稅不應該是純粹意義上的增稅政策。

        據新華社消息,全國人大、財政部、國家稅務總局等正就房地產稅展開密集調研。更有報道稱,房地產稅立法工作由全國人大預算工作委員會具體牽頭負責,醞釀在今年年內拿出一份初擬的房地產稅立法草案。

        此消息一出,立刻引發了各界高度關注。人們不禁要問:房地產稅立法的法理基礎、現實情形和實施方案又是什么?關系全局改革的稅制改革,是不是要從房地產稅改革做起?這些疑惑有待進一步解讀。

        征收房地產稅存在法理爭議

        準確說,與房地產有關的稅收立法,并不是一時興起的工作。過去幾年,被寄予調控房價功能的房產稅改革,曾引發全社會的大討論。2011年1月28日,上海和重慶對個人住房試點開征房產稅。再往前追溯,又會發現,多年來關于物業稅(此概念由香港和新加坡借鑒而來,意指以不動產的市場為基礎,按年度征稅)的探討,也是相當熱烈。當時一個很主要的目標是為地方政府找尋穩定的收入來源。

        無論是試點開征的房產稅還是空轉多年的物業稅,都存在較大的爭議,主要表現為三個方面:其一,我國現行的城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金,與不動產保有環節稅收存在一定的交叉地帶,同時并行的合法性存疑;其二,與房地產有關的一切稅收已經較為完善,若再為其立法,其他相關稅種如何安置,尚沒有清晰的思路;其三,我國稅制結構中沒有真正意義上的財產稅設置。當經濟總量快速膨脹,房產稅又該如何擔負起在財產保有環節調節收入分配,并為地方財政提供可支配財力,有待更為縝密的研究。此三點決定了無論是房產稅、房地產稅還是物業稅,在中國的立法推進和具體實施都還有一段較長的路要走。

        這當中,房地產稅的法理基礎爭議最大。

        無論是依照現行的《房產稅暫行條例》將非營業性居住用房納入計征范圍,還是參照主要發達國家房產稅稅制設計重新立法,都存在的一個問題是:我國土地所有權歸國家所有,土地使用者不具有土地所有權。土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉移產生的租金。因此,本應針對房產所有者征收的房產稅,如果向不擁有土地所有權,只有土地使用權加房產所有權的房產所有者征收,確實存在一定的合法性障礙。

        此外,房產稅是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據,向產權所有人征收的一種財產稅。如果將土地放在一邊,只看房屋的價值,那么隨著時間的推移房屋不僅不會升值而且會折舊減值。換言之,真正的房產稅稅基是房屋連同其占有的土地,而非房屋本身。數據也可以佐證上述的判斷。作為房產建設原材料之一的“土地價格”,2009年第一季度至2014年第一季度,全國平均地價累計漲幅達36.3%。而過去一年,“北上廣深”四大一線城市的房屋銷售價格同比上漲超過20%。土地價格的決定性作用凸顯。

        房地產稅立法不能回避稅種收入與支出的屬地特性

        是不是當下中國不適合對個人住房開征房產稅?過于簡單地回答是或否,并不利于各方面真正認清房產稅或房地產稅的本質,也不利于說清楚這一稅種的作用機理。大多數時候,弄清楚一項政策背后的基本事實往往比草率做出評判更為重要。所謂理性之光方才常青。

        眾所周知,現代意義的房產稅起源于英國。工業化高速成長所致的地價上漲,令征稅有了可能。美國建國之初的1792年,就有4個州開始征收房產稅,而到了1798年財產稅法將房產和土地分別課稅,直至20世紀初,美國每個州都有了房產稅法規。

        我國建國之初,政務院便頒布了《全國稅政實施要則》(1950),將房產稅列為當時全國開征的14個稅種之一。1951年8月,政務院發布《中華人民共和國城市房地產稅暫行條例》,房產稅與地產稅就此合并為房地產稅。可以說,各國政府將房地產納入課稅范圍并不是新鮮事情。但需要明確的是,天下課稅的商品或服務實在太多,為什么在今天的中國,房產稅被選中后就引發爭議?一個很重要的原因在于我國特有的土地出讓金制度,但更為重要的是與之對應的地方公共產品、公共服務的供給不足。

        大多數國家將房產稅列為地方稅,我國房地產稅也有此傾向,即立足于使其成為地方主體稅種。其根本原因在于,對于一個區域的居民而言,大多數公共產品或服務的供給來自當地政府。安全的社區治安、良好的環境衛生、便利的交通設施、優質的教育資源、貼心的醫療衛生服務和高效的行政辦事效率都有成本。當然,也都需要付費。

        經濟學經典認為,受益原則(即誰受益誰支付)是保證公共產品供給效率的最優選擇。但問題在于,有的公共產品如路燈難以分割其效用;有的公共產品如進出社區綠地,去甄別是否屬于社區居民的成本又過高。事實上,在大多數情況下,按照轄區內居民可承受能力的高低,收費或者收稅,才可能維持上述公共服務的正常運轉。換言之,保證公共產品或服務的可持續供給高于誰受益誰支付倡導的公平原則。

        具體來講,房產稅是要求,只要你在該社區擁有房產,即使您的家庭短期內不太需要社區醫療衛生服務,暫沒小孩入學入托,也沒有私家車占用公共道路,甚至沒有居住于此,都必須依據住宅面積的大小及所居住房產的價值征稅。大多數房產稅收入都用以改善和維持所在轄區的公共產品或服務的供給。這一思路的背后,有著地方政府面對轄區居民訴求的內涵,也有著強烈的區域治理結構的內在邏輯。

        不難發現,我國的房地產稅如果正式進入立法程序,很難回避這一稅種收入與支出的屬地特性,也難以繞過房產稅特有的分稅制屬性。

        房地產稅立法應具有戰略眼光解決好三個方面問題

        那么作為本輪改革起始點之一的房地產稅研討,該如何理解并怎么起步呢?

        按照中共十八屆三中全會的精神,我國體制改革的重頭戲是財稅改革,而繼續深化分稅制改革又是其中的重點領域。

        與“94稅改”不同的是,今天的財稅改革不是要提高財政收入占GDP比重,而是要穩定宏觀稅負;今天的財稅改革也不是要穩定提高中央財政收入占財政總收入的比重,而是要建立現代財政制度,發揮中央和地方兩個積極性。從這個意義上講,建立真正意義的房產稅或房地產稅,需要調查研究微觀設計———對計稅依據、房屋及土地保有情況、征稅期限及稅率都要有明確的數據支撐及科學的測算。

        而更重要的是,房地產稅立法調研應具有戰略性的眼光,將關系改革發展的脈絡清晰展現。如下三個方面有必要突出出來。

        第一,要解決好房地產稅與中央、地方財稅關系調整,及地方公共產品有效供給的問題。

        房地產稅具有的屬地特征決定了如若推進,中央與地方財稅關系有待調整。目前我國財政收入超過30%用于轉移支付的情況有可能會改變。況且,房產稅確實是彌補地方財力不足的不多選項之一。讓地方政府肩負起轄區治理事務,建立現代國家治理結構下的區域治理模式,是房產地產稅肩負的一項重要功能。當房地產稅與地方公共產品或服務相關聯,居民對政府的期望及要求也隨之上升,促進政府管理績效的提升也將是水到渠成的事情。應該說,這一傳導機制對我國的行政體制改革是有益的。

        第二,房地產稅與穩定稅負的關系,合并重組房地產相關稅收,避免重復征稅。

        目前關于房地產稅的爭議無非是土地出讓金的問題。對國有資源使用權收費乃至征稅并非沒有先例,比如同樣的問題也出現在水資源稅費改革。關鍵是房地產稅一旦立法推行,應對現行的其他與房地產有關稅費(土地增值稅、營業稅、契稅、印花稅、個人和企業所得稅等)合并或減免。這一方面是對重復征稅問題的解決,另一方面也是穩定宏觀稅負總要求的貫徹。簡言之,房地產稅不應該是純粹意義上的增稅政策。

        第三,房地產稅牽動的其他領域改革———戶籍制度、公共服務資金供給制度和行政效率改革。

        房地產稅與居民遷徙制度有關聯。我國要加快完善現代市場體系,就要對要素流動特別是人口流動有所準備。各國經驗表明,具備優質公共服務資源和較高行政效率的地區很可能是吸引優質人才的重要因素。天下沒有免費的午餐,要保證這些公共產品或服務的有效供給,轄區內的房地產稅將是主要的財力來源之一。因此,房地產稅在財稅改革的大背景下將可能具有較強的稅收競爭乃至區域競爭的作用。

        (作者單位:中國社科院財經戰略研究院)(作者:何代欣)

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